南海渔业产业现状及与东盟周边国家合作机制探讨 |
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2013-12-19 10:29:00 水产养殖网 出处：《海洋与渔业》杂志社
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■ 中山大学 黎祖福 吕慎杰/文
南海诸岛海域辽阔，渔业资源丰富，是我国的重要渔场。在“搁置争议，共同开发”的原则下，加强与东盟及周边国家渔业合作，实施科学、合理、有效、持续的开发和利用具有重要的意义。但现存的诸多问题仍制约着南海诸岛渔业产业的合作发展。在这样的背景下，本文就南海渔业产业发展的现状及资源利用情况进行分析；同时对中国与东盟及周边国家渔业合作问题及建立合作机制模式进行探讨，并提出参考性的建议。
一、南海渔业产业发展现状
南海诸岛位于中国海南岛东面和南面海域，总面积约164.74km2。其中东沙群岛约1.74km2，西沙群岛约10km2，中沙群岛约150km2，南沙群岛约3km2。共有珊瑚礁构成的岛、礁、滩、沙和暗沙200多个，是我国海南等省份渔民的传统渔场。
南海海域生物资源丰富，拥有生物资源达20278种，占世界海洋生物种类的25%以上。其中，具有捕捞价值鱼类2500多种，蟹类685种，对虾类90种，头足类84种，年可捕量达2000多万吨。高经济价值鱼类达200多种，主要有金枪鱼、石斑鱼、隆头鱼、苏眉鱼、蝴蝶鱼、银鲳鱼、乌鲳鱼、马鲅、鲨鱼等。其中我国传统断续线内年可捕量有1000多万吨， 丰富的自然资源是南海渔业经济发展的基础。
南海主要渔区可分为四个区间：北部大陆架和北部湾近海区域；北部深海区域；南沙岛礁区域；中南部外海区域。由于南海渔业资源多年来不均衡开发利用，北部大陆架和北部湾近海区域渔业资源过度捕捞业已衰退；北部深海区域渔业资源保有较好状况，具有一定开发潜力；中南部外海区域将成为未来南海渔业资源开发利用的重要区域；南沙岛礁是目前渔业资源合作开发中争议最大的区域。
在南海诸岛海域从事渔业生产的我国渔船绝大部分来自海南、广西、广东，少量来自福建和浙江等省份。
二、与东盟及周边国家渔业合作存在问题
1.近海海域过度捕捞，渔业生境破坏严重，渔业资源日渐衰退。
一直以来，北部大陆架和北部湾近海区域汇集了南海90%以上的渔船，承担着97%的捕捞总产量。2004年《中越北部湾渔业合作协定》的生效，我国约有1.5万艘大中型渔船从北部湾西部海域退出，被迫回归近海作业。在长期强大的捕捞压力下，南海北部近海渔业资源已日渐衰竭。
2.南海鸢乌贼资源开发水平低，亟需提升渔船装置及捕捞技术。
南海陆架区以外的深海区上层分布有相当数量的大洋性渔业资源，据调查显示，鸢乌贼年可捕量为140~200万吨，年捕捞产值可达100~140亿元人民币。2011年，中国及周边国家在南海捕捞鸢乌贼的总产量不足5万吨。因尚未找到高效捕捞技术，目前对该资源的利用还非常有限。灯光罩网是开发鸢乌贼资源的有效方式，但鸢乌贼容易腐败变色，需要冷藏设备配合捕捞。
3.技术人才资源整合不足,南海金枪鱼资源利用不均衡。
近年来，越南和台湾在南海金枪鱼的捕捞中占据主导地位，大型金枪鱼年可捕量约1.7万吨，小型金枪鱼年可捕量约21.6万吨。其中大型金枪鱼大致已达到充分利用状态。越南金枪鱼捕捞、加工、外贸体系起步虽较晚，但越南在南海金枪鱼资源利用方面已处在优势地位，产值已达19亿元人民币。开发南海的金枪鱼资源，延绳钓渔船现在多雇佣来自大陆的船长，在南太平洋的斐济，也有不少来自大陆的渔业公司作业，这说明大陆不缺乏相关的技术和人才。只是技术资源整合不足，导致我国在南海金枪鱼资源的竞争性捕捞中处于相对弱势地位。中国华南省区一直没有金枪鱼延绳钓渔船在南海生产，近年的灯光罩网渔业在外海捕捞作业时兼捕到少量金枪鱼，但由于渔获量少而分散，尚未形成规模。
4. 围绕南海主权争议，渔业纠纷不断，合作协议履行不善。
南海竞争性捕捞比较突出的渔业冲突是中菲、中马之间在南沙海域及中越在北部湾海域的渔业纠纷。每年渔汛期，菲律宾和马来西亚和越南等国滋生一些理由抓扣大陆、香港及台湾的渔船，甚至发生恶性撞船，打死打伤中国渔民事件。
自1999年3月始，中国颁布了年度《南海休渔令》，但越南和菲律宾两国政府却公开表示“不承认、不接受”，甚至称中国 “无权禁止”其渔民捕捞活动。同时，草案划定区域范围过大，越南时而超出划界捕捞海域，出现违纪违规现象。越南成为中国北部湾海域最大的竞争对手，且其缺乏进一步合作的意愿。这些举动不仅是对已有合作机制的破坏，而且影响了南海地区的稳定，导致渔业资源不能正常的开发与保护。
5.南海渔情信息缺乏动态监控，影响渔业资料的利用。
南海渔业资源信息动态管理不足，还没有形成动态科学观测计划，渔情信息做到月报、日志更新管理还存在一定困难。船舶监测系统、渔获物GPS系统等一系列系统的监控还未规模化普及。因受到气候、潮汐、水文等因素影响，南海诸岛海域中上层鱼类资源的渔场位置、渔期、种类、资源发生量等变动较大，尚缺乏供准确的渔情预报。渔船在未掌握其变动规律的情况下从事捕捞作业，良好的经济效益难以保障。由于南海诸岛海域生产作业出航航程较远，燃料消耗等、渔船补给、人力等生产成本很大，在捕获量较低时会严重亏损，一些资金薄弱的渔民是不愿冒此风险，即便有资金保障的大公司在1~2次探捕失败后也会放弃。
三、共同开发南海渔业合作机制的建立
东盟是一个区域性国际组织。目前，其成员有新加坡、马来西亚、泰国、文莱、菲律宾、印尼、越南、老挝、柬埔寨、缅甸等十国，周边韩国、日本及中国台湾也参与到南海诸岛海域的渔业资源开发中，东盟各国的渔业资源极为丰富，但渔业基础条件相对较差。为了良好解决南海争端问题，中国以共同开发南海渔业资源为突破口，十分重视与东盟各国的渔业资源合作。
中国与东盟国家的渔业合作大体可划分为两类：
一类是对新、马、泰、文、印、菲等有较多海洋渔业的国家，主要在海洋捕捞、海洋渔业资源保护和调查，取得捕捞配额许可，岛屿、海湾、滩涂、人工鱼礁和渔港建设，渔船建造和维修，水产品保鲜与仓储设施，渔业工程投资，进口水产品关税调整等方面进行双边开发和合作。
另一类则是对越、老、柬、缅等陆地国家推进以发展养殖渔业为主的政策，通过推广繁育试养罗非鱼、罗氏沼虾、太平洋扇贝、牡蛎、日本鲤、海带、珍珠贝等优良品种来提高水产品产量并增加双方水产品的进出口量。双方合作的形式也有多种，包括资金投人、技术参股、工程建设、人才与技术培训、科技交流、贸易合作等。
中国-东盟及南海周边国家具体构建的南海渔业合作机制探讨：
1.成立南海地区渔业资源合作开发与共同保护管理组织。
随着北部湾近海大量渔船集中作业，渔业资源过度捕捞，海洋生态环境破坏与渔业资源衰竭严重，中国政府已多次强调南海渔业资源合作开发、共同保护、持续发展的重要性。自1999年在南海北纬12度以北，开始每年有两个月的禁渔期；2002年开始，围绕南海，中国大陆增加了2个红树林自然保护区，香港设立5个海洋保护区；2007年，台湾在东沙群岛建立海洋公园。同时，中国省区间也相继展开共同开发和保护南海渔业资源的合作，建立相应的合作机制。2009年，中国大陆与台湾签订了《海峡两岸海洋与渔业学术交流与合作意向书》、《两岸共同制定台湾海峡渔业资源养护方案意向书》和《推动海峡两岸渔事纠纷调解备忘录》，进一步促进两岸政府间及民间在渔业领域的合作。2011年，“两广”签署了渔政管理协作协议，深化南海北部湾渔业资源在开发中的加强合作与管理。同时，为降低近岸捕捞强度，恢复近岸渔业资源，可将近岸捕捞强度转移到外海区，以保障整个南海渔业资源的可持续利用。
中国加大与东盟国家对南海渔业资源合作区进行保护性开发至关重要。应该加强东南亚渔业发展中心、“10＋3”渔业合作论坛等组织合作，以加强对南海渔业资源进行生态保护、科学持续开发的影响力度。
2.夯实渔船装备及技术人的基础，培植远洋渔业总体实力。
2010年，我国远洋渔船1899艘，总产值136亿元，对世界公海渔业资源利用率已从5%提高到6%。目前，大陆已批准加人入了包括《中西部太平洋渔业管理公约》、《美洲间热带金枪鱼养护与管理公约》等在内的多个国际渔业管理公约，并与东盟成员国印度尼西亚、加拿大、阿根廷等签署了双边渔业合作协定或备忘录，增强了中国参与制定国际渔业规则的影响力。
精良的渔船渔具、捕捞技术技巧、数字化监管监控、从业人员的技能素质等诸多因素制约着远洋渔业发展的总体实力水平。南海北部湾、南沙诸岛海域近海区已充分开发利用，未来南海渔业发展方向定格为深海区及外海资源的开发利用，这就势必要优化渔船船型、捕捞装备、助渔仪器、作业船队等；加大节能技术、船载渔获保鲜储运技术、新型灯光罩网和单船有囊围网船型设计等研制与应用；增强合作，加大作业船队联合开发生产模式与大型补给船为核心母船的船队化作业模式。
同时，加强南海特色生物资源的增殖与养护，对新兴战略生物资源进行开发与利用，主要岛礁海藻种质资源筛选与规模化利用，开展南海特色鱼类、热带海参等方面的研究，构建我国热带鱼类、海参等高值化利用技术创新平台等，从而增强我国在南海特色生物资源研究与开发的总体实力，实现现有国际渔业管理格局下的健步发展。
3.建立中国与东盟多层级合作机制，共同推动南海渔业发展。
2000年12月25日，在北京签署《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业合作协定》，2004年6月30日正式生效，这是我国第一次签署海上划界协定，同时也是第一次在海域划界后就渔业问题签署渔业合作协定。2001年中国与印尼签署《谅解备忘录》，2004年中国和菲律宾在渔业合作方面设立“渔业合作联合委员会”。在相关《渔业协定》实施过程中，中越、中菲等渔业纠纷、抓扣渔民事件时有发生，2009年中国实施“渔政护航”，使南海北部湾海域渔业资源的开发得以稳定发展。中国农业部南海区渔政主管部门及其渔政渔港监督管理机构，联合公安边防海警，在农业部、外交部、公安部、总参谋部联合协作下“北部湾海上联合监管机制”，为我国沿海地区渔业监管带来了新的思路。
为加强南海诸岛海域渔业生产发展，保证海上作业秩序相对稳定，中国与东盟国家合作双方或多方签订协议时，应立足于各国渔业法律法规、行政执法系统、渔业基本素质及生存条件等诸多因素的差异，避免渔民出现大量技术性违规。在合作机制建设、海上监管、渔船安排、渔民培训、入渔指标分配、捕捞许可证发放、相关管理以及纠纷问题解决等方面做好通盘考虑，使签署的协议具有一定的可操作性。同时，中国与东盟及周边国家签订双边或多边协定后，应成立相应的联合管理委员会，建立渔业资源专家组，配合行政部门落实《协定》具体内容。还需建立海上联合监管机制、海域护渔巡航协作机制，严格履行协议职责，积极开展工作，努力促进单边或多边的渔业合作。
4.大力推行民间合作模式，实现南海渔业资源共同开发与养护。
南海渔业资源“共同开发”是中方所倡导的原则，区域渔业组织主要依据南海各国家或地区的历史渔获量，以及对渔业资源调查与养护的贡献进行限额分配。越南、台湾在南海大洋性鱼类——金枪鱼的捕捞上处于领先地位，同时越南超配额进行捕捞。如果南海大洋性渔业资源将来也实行共同开发与管理，中国大陆地区将因没有历史渔获量记录而处不利地位。同时，由于南海渔业和主权之间的关系，要有更加长远的规划，可考虑大力推行民间合资、合作模式，通过民间合作来处理与东盟及南海周边国家的关系，更加侧重各个击破，找到共同诉求，寻找盟友，可从单边到双边再到多边。
推行民间合资合作，开发利用南海大洋性渔业资源也是突出渔业存在，维护国家海洋权益的需要。民间合作企业应加强与东南亚渔业发展中心（SEAFDEC）、东盟渔业协调组（CGFI）、西太平洋渔业磋商委员会（WPFCC）、“10+3”渔业合作论坛等组织的联系，最大发挥民间渔业组织作用的前提下，也主动参与到南海渔业生境的管理，保护退化渔业资源的持续发展中，发挥一定积极作用，在某种程度上，可推动南海地区部分国家渔业资源的合作开发与共同保护。
为确保民间渔业合资、合作过程中，双方或多方的共同利益得到保障，签署的合作框架体系要可行，在入渔条件、数据信息共享、渔业配置技术整合、利润分配等方面都要严格遵守框架协议。同时，厘定高级别联席会议的双方或多方列席代表比例，以确保对渔业捕捞、海水养殖、水产品加工、科技交流、渔业设施装备等问题磋商，达成原则性共识。借助《海洋公约》、《渔业合作法律协定》等法律规章条款建立可靠的国际、民间仲裁制度对民间合资合作组织进行约束，以确保双方或多方利益的保障。
5.加强两岸三地南海渔业资源合作，推行“一国代理制模式”，实现动态数字化渔业管理。
所谓“一国代理制模式”，是指缔约双方政府，由一国代理两个政府，对共同开发活动实行全面管理，另一国享有收益权并可对开发经营活动进行监督。
目前大陆在南海年捕捞量约300万吨，主要为近海中上层鱼类，台湾在南海年捕捞量约5万吨，主要为外海金枪鱼类。目前台湾2000多艘渔船从事远洋渔业，年捕捞量约80多万吨，总体实力在世界排名第四，其中金枪鱼和鱿鱼产量分别居世界第二、三位。而且台湾远洋船队吨位马力大、设备先进、续航能力强，生产活动已涉及世界三大洋及20多个国家和地区的海域，并设立了60 多个海外渔业基地。大陆远洋渔业已初具规模，从事远洋渔业的生产企业有120多家，各类远洋作业渔船1500余艘。
台湾远洋渔业起步较早，船队技术设备先进、续航能力强、基地分布广。但在南海渔业资源开发利用上，由于没有外交权，在处理渔业争端事件时，都是采用民间协调或第三方代理处理方式，有时处境很被动。中国大陆自2009年开始渔政船伴随渔船护渔，渔船数量保持逐步稳定增长。“两岸”政府可以达成更深程度的南海渔业资源开发合作协议，台湾提供良好的渔业科学技术，大陆护航，提供外交处理渔业争端问题，形成实实在在的优势互补、利益互盈。双方政府合作成立公司，在美济礁（大陆实际控制）和太平岛（台湾实际控制，是南沙最大且唯一拥有淡水资源的岛屿）设立南海大洋渔业作业补给基地，以提供船舶维修、油料补给、水产冷冻等后勤保障服务，从而提升南海外海作业能力和效率。
南海生产鱼货多销往港澳地区，但因航程较远而耗费大量的燃油与宝贵的时间，致使货品的新鲜度降低，价格受到一定影响。可以借鉴远洋渔业的经验及两岸三地的资源优势，联合发展专业加工船、补给船、运输船。同时开展渔场渔情数字化信息服务和增养殖区类型划分、种类优选、生态评价等技术研究，加强研发渔政、海巡、救援和应急响应的综合服务管理平台等联动服务机制的建立，实现“两岸三地”南海渔业持续发展、共同开发、有效管理的战略格局。
四、结论
南海海域辽阔，资源丰富，是我国重要的海洋渔场。但目前我国对于南海渔业资源的开发利用及与东盟国家的合作还远远不够。南海近海区渔业资源的衰退和渔业权益争端的解决不仅需要中国与东盟及周边国家间的共同参与和相互协调，还需共担实现南海渔业资源可持续发展的重任，确保在保护中求发展，在发展中促保护的科学理念。而且基于南海渔业资源共同开发管理的合作机制应建立在尊重中国的自主权及领土完整的原则上，即开展渔业合作不能以牺牲某一方的国家主权为代价。同时，以《中国—东盟全面经济合作框架协议》为基础，借助东盟自由经济贸易区启动为契机，在中国—东盟及周边国家渔业共同管理理论的指导下，积极探讨实现南海渔业资源合作开发和共同保护的方式、方法、途径、渠道等，构建一种高度整合、深度合作、范围覆盖更广的具有国际战略意义的经济体制，共同推动南海渔业资源的合作开发和共同保护。
本文由《海洋与渔业》杂志社授权中国水产养殖网转载。任何单位或个人，未经授权，擅自转载此文引起的法律纠纷，责任自负。
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