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| 大鲵自然保护区升级成为国家级自然保护区,保护区内原先养殖大鲵的水产公司面临搬迁困境。申请行政补偿未果,提起行政诉讼被驳回。检察机关受理监督申请后,督促行政机关履职,并进行多元协调,最终破解困局——
两万条娃娃鱼有了新家
恩施州检察院对案件举行公开听证
行政机关投放大鲵鱼苗、增殖放流
“娃娃鱼有了好的去处,水产公司的安置问题也解决了。辛苦了这么多年,现在终于可以睡个安生觉了。”在调解协议书上签上自己的名字后,付某对检察官说。
付某的这起申请行政监督案要从4年前说起。
◇自然保护区升级 水产公司难题无解
付某所说的娃娃鱼就是国家二级保护两栖动物大鲵。二十多年前,付某开始养殖大鲵。2007年,经湖北省咸丰县水利局引进,付某与湖北省某大鲵自然保护区管理处签订合作协议,约定10年内双方合作驯养繁殖、科研开发大鲵。合同签订后,付某注册成立某水产公司全力发展大鲵养殖事业。多年来,水产公司与水利局多次签订大鲵人工增殖放流苗种供苗协议,水利局向水产公司购买大鲵用于人工增殖放流,水产公司垫资修建大鲵养殖基地。大鲵繁育颇具规模,从最初引进的几条野生大鲵发展到2万余条。2012年1月,大鲵自然保护区升级成为国家级自然保护区,拥有大鲵种群资源居全国前列。
2017年9月1日,咸丰县水利局通知水产公司不再签订合作协议,并要求水产公司于2017年12月底进行搬迁。
接到通知后,付某犯了难——多年来耗费心血投入巨额资金从事大鲵养殖、救护、科研工作,并垫资200余万元修建养殖基地,为保护区升级为大鲵国家级自然保护区作出了巨大贡献。现在要求搬迁,可县内并没有适宜大鲵生存的其他地点,搬迁到哪?怎么搬迁?水产公司向咸丰县水利局提出申请,要求行政补偿未果;向法院提起行政诉讼,要求水利局支付水产公司补偿金854.8万元。诉讼中,双方共同委托湖北某价格鉴定评估有限公司对大鲵价值进行评估,评估价值为633.88万元。
一审法院审查后认为,水产公司与保护区管理处的科技合作协议已到期,保护区管理处、咸丰县水利局均提前通知水产公司不再续约,双方对合同期满后对所驯养的大鲵如何处理及补偿问题也未作约定,且水产公司系自主管理、自主经营、自负盈亏,遂判决驳回了水产公司的诉讼请求。水产公司随即提起上诉,二审法院判决驳回上诉,维持一审判决;申请再审后,被湖北省高级法院裁定驳回再审申请。
万般无奈下,水产公司找到了检察机关。“目前公司生产经营面临困难,大鲵养殖对环境要求又特殊,2万余尾大鲵,既没条件搬迁,也不能非法处置,我现在只能借钱保证大鲵的基本生存,实在是没有其他办法了。”付某含着眼泪向检察官说。
◇受理监督申请 简单地“不予支持”不妥
2020年7月,湖北省恩施土家族苗族自治州(以下简称“恩施州”)检察院依法受理了水产公司的监督申请。
办案检察官认真审查案涉证据和法律适用问题,多方调查走访,了解到案涉科技合作协议已于2017年12月到期,除依法属于国家所有的野生大鲵之外,协议并未约定驯养大鲵如何处理及补偿问题。2012年湖北某大鲵自然保护区晋升为国家级自然保护区后,水产公司的大鲵驯养繁殖基地在保护区核心区内。根据《中华人民共和国自然保护区条例》规定,自然保护区核心区不准建设任何生产设施,从事科学研究也必须经过国务院有关行政主管部门批准,水产公司与水利局再无合作必要。法院不予支持水产公司要求咸丰县水利局给予行政补偿的诉讼请求并无不当。
同时,办案检察官也注意到,水产公司多年来对保护区大鲵救护、驯养繁殖,生态修复等投入很多,确实为自然保护区作出了巨大贡献,法院在驳回水产公司诉讼请求的同时,也认定了水产公司对“现有大鲵的管理权”。而大鲵养殖对环境要求极高,需要良好的生活环境和优质的水源,县域内适宜养殖大鲵生长的水域皆处于自然保护区范围内,且水产公司许可证到期后也无法重新申请到新的《水生野生动物驯养繁殖许可证》,无法对大鲵经营利用,公司现已长期巨额亏损,没有能力搬迁2万余条大鲵,水产公司管理现有大鲵存在法律和现实困境。
综合上述情况,办案检察官认为,检察机关如果对付某的监督申请简单地不予支持,水产公司将难以为继,客观上不能继续管理大鲵,保护区的核心区不准建设任何生产设施的规定也不能落实,大鲵的生存环境得不到保障。
◇督促行政机关履职 两份检察建议破局
恩施州检察院联合当地县级检察院组成办案组,多次上门对水产公司释法说理,面对面沟通,听取企业诉求。水产公司表示,多年来为繁育大鲵投入资金2000多万元,且垫资修建大鲵养殖基地,为自然保护区作出了巨大贡献。现在没有任何补偿就要求公司搬迁,而公司还要按照法院判决对现有大鲵进行管理,公司已经濒临绝境,完全是靠借债维持大鲵的基本生存。
办案检察官随后又走访了水利局,了解到行政机关有解决大鲵养殖遗留问题的意愿,但在具体方案上与水产公司分歧较大,且正值机构改革,保护区的管理职责由水利局划归到林业局,协调处理解决矛盾很困难,仅靠其自身力量无法解决与水产公司的纠纷。
经办案组分析研判,决定首先从督促行政机关履职入手破解困局。
经调查咸丰县水利局在保护区设立的大鲵驯养繁殖基地被划入保护区核心区后,未依据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条第二款规定及时解除科技合作协议,致使水产公司继续垫付资金修建养殖基地工程,投入大量资金和人力驯养繁殖大鲵。科技合作协议到期后,水产公司因资金和场地原因,未能找到合适的场所搬迁,蒙受巨额损失,同时保护区的核心区不准建设任何生产设施的规定未能得到严格落实。鉴于此,2020年9月,恩施州检察院向咸丰县水利局发出检察建议,指出相关行政机关在与水产公司履行协议过程中存在的问题,督促县水利局及时妥善解决大鲵养殖遗留问题;另因机构改革,自然保护区的管理职能划入咸丰县林业局,检察机关同时向咸丰县林业局发出检察建议,督促其严格履行自然保护区管理职责。
咸丰县水利局、林业局均采纳了检察建议,向检察机关回复已加强监管,做好稳控工作,安排专人监督大鲵养殖,防止引发新矛盾,并正在制定整改方案。
◇搭建平台多方协调 促使问题圆满解决
为使问题尽快得到妥善处理,恩施州检察院办案组积极跟进,与咸丰县委县政府沟通协调。2020年10月,咸丰县林业局制定整改方案,拟以增殖放流方式解决驯养繁殖基地问题,化解矛盾工作取得进一步进展。
2020年11月24日,检察机关对此案举行公开听证会。听证会围绕养殖基地现有大鲵如何处理以及如何化解矛盾等焦点问题,充分听取了各方意见。水产公司要求养殖基地由水利局收回,并按评估价标准给予补偿款;水利局有补偿的意愿,但表示付某提出的补偿款额度过高。
“现在大家虽然还没有达成一致意见,但是大家都有化解矛盾的意愿,只要大家心往一处想,事情就一定能解决。检察院是在讲证据讲情理的基础上化解矛盾,老付你的要求要合情合理,水利局、林业局也要积极争取政策,这个问题才能得到解决。”听证员耐心地劝说付某及行政机关。
“我们也希望能够妥善解决这个问题,”水利局负责人表示,“我们会继续积极争取政策支持。”听证会上,付某与行政机关达成解决遗留问题、化解矛盾的共识。
为加快矛盾化解进度,恩施州检察院办案组加强了与咸丰县委县政府的沟通与协调,多次派员参加县委县政府组织的协调会,促进多方凝聚共识,推动了此案的化解工作。
2021年3月17日,在检察机关的见证下,咸丰县林业局与水产公司达成调解协议,约定水产公司将大鲵养殖基地交还给县林业局,基地内的大鲵由县林业局进行增殖放流;县林业局向水产公司补偿人民币585万元。
此案达成和解协议后,检察机关继续跟踪问效,关注自然保护区和水产公司的后续发展,确保社会矛盾化解的实效性,切实营造有利于民营企业健康发展的良好环境。
2021年4月,咸丰县林业局在大鲵保护区设立了科普和宣传基地,组织在多地河流流域投放大鲵鱼苗18402.12公斤,妥善解决了大鲵养殖基地的遗留问题,大鲵自然保护区的生态环境也得到了有效保护。
水产公司退出自然保护区后,付某现已转型经营莼菜专业合作社,从事生态农业发展,走上了新的致富之路。
“一案三查”,推动行政争议实质性化解
湖北省恩施土家族苗族自治州检察院副检察长 曹光汉
在此案的办理过程中,检察机关坚持“一案三查”,在审查法院审判活动和行政行为合法性的同时,关注当事人的诉求,找准案件办理的切入点,在履行法律监督职责中推动行政争议实质性化解,实现了案结事了政和的办案效果。
所谓“一案三查”,一是认真“阅”,了解案件实情。办案检察官从案件证据、案件程序、案件判决三个方面进行全面审查,既尽最大努力保护行政相对人合法权益,也为行政争议有效化解做好充分准备。二是全面“听”,化解案件争议。办案组多方走访,倾听当事人诉求,明确办案方向;举行听证会,倾听各方意见,搭建沟通交流解决矛盾的平台;参与多元调解,倾听行政机关意见,积极与行政机关沟通协调,凝聚共识最终解决矛盾。三是切实“督”,突出案件效果。检验行政争议化解的最终成效,关键是看落实。检察机关通过发出检察建议督促行政机关严格履行自然保护区管理职责,及时妥善解决与案涉企业的大鲵养殖遗留问题。本案达成和解协议后,检察机关继续跟踪问效,关注自然保护区和水产公司的后续发展,确保社会矛盾化解的实效,切实营造有利于民营企业健康发展的良好环境。
这起案件,检察机关依法应当作出不支持监督申请决定,但案件办理的成功之处在于避免了就案办案。检察机关从企业面临的实际困难出发,积极协调沟通,在充分了解争议焦点后组织听证,为企业与行政机关搭建沟通平台,促进各方凝聚共识,彻底解开了困扰企业和自然保护区的难题。民营企业退出保护区,转型发展迎来生机;保护区大鲵种群得到妥善安置,保护区种群资源、生态环境得以可持续发展;行政机关以此为契机在保护区建立科普和宣传基地,以案说法加强大鲵生态环境保护,可谓双赢多赢共赢,真正实现了为企业减压、优化营商环境的目的。
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