加快养殖水域滩涂规划制度落实 促进水产业健康发展 |
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2019-11-29 16:41:00 水产养殖网 出处：淮南市农业农村局
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| 养殖水域滩涂规划制度，是我国渔业管理的一项重要制度。2016年初，原国家农业部发出了《关于加快推进渔业转方式调结构的指导意见》（农渔发[2016]1号），要求完善养殖水域滩涂规划制度，促进水产养殖业健康持续发展。同年底下发“关于印发《养殖水域滩涂规划编制工作规范》和《养殖水域滩涂规划编制大纲》的通知”（农渔发〔2016〕39号），根据农业部文件要求，原安徽省农委要求全省各市县全面启动养殖水域滩涂规划工作，要在2018年8月底前编制完成并发布实施。
2017年7月初，安徽省寿县水产局按照养殖水域滩涂规划编制工作规范和编制大纲要求，开展养殖水域滩涂规划工作，几经努力历时近一年完成了《寿县养殖水域滩涂规划（2018-2030）》的编制工作，并于2018年11月5日以寿政办〔2018〕45号《寿县人民政府办公室关于印发〈寿县养殖水域滩涂规划（2018-2030）〉》的通知》予以发布实施。。规划实施一年多来，在保护渔业资源、养殖水域环境和优化渔业布局方面发挥了重要保障作用。总体上讲，规划实施产生了一定的经济效益、社会效益和生态效益。但在《规划》实施期间，随着全县社会经济快速发展，渔业管理工作面临许多新情况、新问题。这就要求我们总结经验，发现问题，提出有针对性的对策建议，提高规划的科学性和权威性，以利于促进规划的良性发展。
一、养殖水域滩涂规划编制实施情况
寿县地处安徽省中西部，北濒淮河，西界淠河。“风声鹤唳，草木皆兵”八公山的南麓，豆腐文化的发祥地，享有国家级历史文化名城的美誉。国土面积2948平方公里，人口140万人。境内水域辽阔，类型多样，沟塘堰坝，星罗棋布，具有内陆渔业的典型特征。 “三湖、两库、一塘”（瓦埠湖、肖严湖、梁家湖，大井水库、花果水库，安丰塘）沟通淠史杭水系，水利、水生资源丰富，是独特的宜渔、宜农的水产大县，是全国渔业百强县、安徽省渔业重点县。全县总水面57.8万亩，可养水面46.2万亩。2018年寿县实现水产养殖面积31.5万亩，其中精养池塘面积9.3万亩，全省第一；完成水产品总产量10.2万吨，全省第一。渔业总产值23.3亿，其中二、三产业总产值6.7亿元，渔业占大农业的比重达到16.7 %，农民人均渔业收入达1900元，渔业已成为寿县经济和社会发展的重要支柱产业之一。
1 、养殖水域滩涂规划编制情况。2018年8月即编制完成的《寿县养殖水域滩涂规划（2018-2030）》，集中体现了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，结合寿县经济发展和生态保护需要，在科学评价水域滩涂资源禀赋和环境承载力的基础上，科学划定禁养区、限养区和养殖区，合理布局水产增养殖生产，稳定基本养殖水域，保障渔民合法权益，严格落实生态保护红线的管控要求，保护水域生态环境,构建和谐友好健康渔业。
禁止养殖区主要包括以下区域：①饮用水水源地一级保护区，即寿县人民政府依法划定的城镇、乡镇、中心村饮用水集中式取水口为饮用水源保护区；②港口、航道、行洪区、河道堤防安全保护区等公共设施安全区域，主要为淮、淠河江淮运河主航道等区域，面积4.5万亩。④河流、湖泊周边的滩涂地面积17.1万亩。
限制养殖区包括以下区域：①饮用水水源二级保护区、自然保护区实验区和外围保护地带、国家级水产种质资源保护区实验区、风景名胜区、依法确定为开展旅游活动生态功能区等；②瓦埠湖、安丰塘、大井水库、陡涧河等重点湖泊水库及河沟公共自然水域面积32.3万亩；③法律法规规定的其他限制养殖区。
养殖区是指除禁养区、限养区以外水域，均为渔业养殖区。包括池塘养殖区、池塘养殖（包括连片精养池塘、普通池塘养殖和工厂化设施养殖等）面积11.2万亩；其他养殖主要是稻渔综合种养等面积30万亩。
2、水域滩涂规划落实情况。为推进《寿县养殖水域滩涂规划（2018-2030）》的实施，结合抓好中央环保督察反馈问题的整改，我县着重组织实施了“四大工程”。
①实施围栏网整治工程。按照中央环保督察组反馈的整改意见和《寿县养殖水域滩涂规划》对寿县公共自然水域限制养殖的要求，2017年11月到2018年9月，寿县水产局及沿湖13个乡镇密切配合对瓦埠湖水域围栏网进行了集中专项清理整治。共退出养殖水面10万亩，拆除拦网80320米，拆除鱼箔6000米。全面完成撤网还湖。
与此同时，为进一步巩固扩大瓦埠湖整治成果，2019年年初，我们又组织力量对淮河寿县段40公里河道的围栏网进行集中清理，拆除栏网800米，清理“绝户网”31条，保障了淮河航道运输、汛期泄洪以及鱼类资源生态安全。全面做到公共自然水域退出养殖领域，回归于自然，实现了《规划》的阶段性目标。
②实施保水渔业工程。寿县除瓦埠湖外，还有安丰塘和大井水库两个较大型的水库，过去一段时间因投饵、施肥，造成库区水质较差，饱受争议。2018年以来，我们按照《养殖水域滩涂规划》对于限养区的要求，在两水库开展保水渔业试点，通过规范经营主体的养殖行为，实施限制性养殖方式，防治和延缓湖库水体富营养化，净化水质，要求两大库区的经营主体必须委托有资质的科研机构做好鱼产力的测定和保水渔业方案的制定，并确保在试点期内保证库区水质不低于或优于地表水Ⅲ类的标准，否则，终止试点期经营合同，收回水面。
安丰塘水面5.1万亩，由寿县天源水产养殖有限责任公司经营管理。为保护和改善安丰塘水质，天源公司与安徽省农科院水产研究所签订了技术合作协议，共同编制了《安丰塘净水养殖技术方案》，在安徽省农科院水产研究所专家和县水产局的监督指导下，安丰塘水体采取净水养殖模式，“以鱼净水、以渔保水”。天源公司年投放大规格鲢鳙鱼种50万公斤，科学合理地人工增殖河蚬、螺等底栖生物，杜绝投放污染水质的饵料及有损水质的肥料与鱼药。近两年来，安丰塘水体一直保持Ⅲ类优良水质，部分水体水质达到Ⅱ类标准。大井水库的经营管理参照安丰塘的试点办法，也收到了明显的效果。由此可见，通过实施保水渔业，大力推行大水面增养殖，为《规划》中的限养区的养殖行为提供了有力注解。
③实施养殖尾水治理工程。为推进《规划》确定的养殖区生态健康养殖模式的落实，县水产局采取有效措施加强水域环境保护，2018年8月出台了《寿县东淝河白洋淀渡口断面涉及乡镇水产养殖污染治理实施方案》，以东淝河白洋淀渡口断面水质实现稳定达到Ⅲ类水标准为首要任务，在东淝河白洋淀渡口周边河流、水库、池塘，深入推进水产健康养殖技术，大力改善养殖设施条件和渔业水域养殖环境，着力提升综合监管能力和水平，扎实做好水产品质量安全监管工作。禁止在河流、水库、池塘开展投肥（粪）养殖和围栏网养殖，2018年8月底前全面取缔了塘、库投肥（粪）养殖。从2018年9月1日起，要求新建、改建、扩建规模化水产养殖场必须实施养殖废水、尾水达标排放和循环利用。此外，组织安丰、刘岗、众兴、双庙集、小甸、保义、三觉、茶庵、炎刘等9个乡镇水产技干对可能影响东淝河白洋淀渡口水质达标的所有向东淝河水道排放养殖废水的河流、池塘和小型水库，逐一进行排查，登记造册，并对未达标排放的养殖企业和养殖户，下达整改通知书，限期整改，确保达标排放。从源头上查起，从过程上控制，对不达标叫停。既保障水域环境质量，又推动了《规划》养殖区的健康养殖。
④实施稻渔综合种养“双千工程”。寿县是农业大县，全县稻田资源270万亩，其中宜渔水稻面积40万亩，为进一步拓展养殖空间，《规划》布局以隐贤、涧沟、瓦埠、安丰、窑口、安丰塘等乡镇为核心，在环瓦埠湖、环安丰塘及沿淮淠湾区的低产田或低洼地等水源条件较好的宜渔宜稻地区，发展稻渔综合种养，重点推广稻虾、稻鱼、稻鳖、稻蟹、稻鳅等综合种养模式，辐射带动全县稻渔生态养殖。从2017年开始，我县按照省里要求大力组织实施稻渔综合种养“双千工程”，截至目前，全县已发展以稻虾为主体的稻渔综合种养基地14.8万亩。2019年底可望达到16万亩，现已建成9个千亩片，492个百亩示范点，稻渔综合种养通过显现增收、稳产、减污、提质四大功效正成为水产业新一轮发展和农渔民致富增收的新的增长极。
二、规划编制实施过程中存在的问题。
1、规划编制质量不高。养殖水域滩涂规划是一项非常重要的基础性工作，是水产养殖业与其他行业协调发展的一个基本依据。在协调渔业发展过程中方方面面的利益和关系起着至关重要的综合调控作用，其地位和意义是毋庸置疑的。就我县来说，过去多年来由于缺乏科学的规划引领指导，渔业发展一直存在布局不合理，形成瓦东（瓦埠湖东面）渔业发展落后瓦西，岗区渔业发展落后于湾区，湾区渔业发展落后于平原的情形，同时，由于没有科学划定禁养区、限养区，导致县域内的天然湖泊水库和饮用水源地曾一度出现过度围栏网养殖。本轮规划在总结前一轮规划的基础上进行修编，虽然规避了一定的问题，但仍然存在许多不合理之处。突出表现在两个方面：一是规划编工作存在缺陷。委托编制规划的单位工作人员不专业，技术力量不足，综合研究分析能力差，加之，基础调查工作不够深入细致，各相关部门重视程度不高，所提供的基础资料数据可靠性较差，直接影响规划的质量水平。二是规划编制衔接不够。养殖水域滩涂规划作为指导渔业发展空间布局的蓝图，只有按照“多规合一”的要求，做到养殖水域滩涂规划符合国土空间规划，并与各专项规划有效衔接，依法科学编制发布养殖水域滩涂规划，才能保障未来水产养殖业发展的空间，维护渔民群众的合法权益。我县作为国家多规合一试点县，由于新一轮水域滩涂规划编制工作相对滞后，导致养殖水域滩涂规划与防洪、交通、环保、国土、建设等规划统筹、衔接和协调不够，仍没能完全做到一个盘子，整体规划、协调统一，从而给规划的实施工作带来一定的影响。
2、规划执行随意性较大。规划实施是一项系统工程，涉及国土、环保、建设、水务、农业等多个部门，必须建立政府主导，部门配合的工作机制，但由于目前这种合力机制并没有真正形成，部门之间配合协调不够，各自为政的现象依然存在，给规划实施工作带来一定的难度。比如随着国家对环保工作越来越重视，一些地方在处理水产养殖业发展与环境保护关系的时候就出现了偏差。就拿我县来说，2017年中央环保督察反馈瓦埠湖围栏网养殖超过控制面积，在整改过程中，环保部门采取一刀切，要求全部取缔湖区围网养殖，全面退网还湖。这种行政命令一刀切的做法，不仅缺乏法律依据，而且也严重影响了规划的严肃性。虽然针对环保一刀切问题，今年初十部委出台的《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》明确提出叫停一刀切的做法，要求各地严格落实养殖水域滩涂规划，不该禁的不能禁，坚决防止全区域、全流域、全海域的“一刀切”盲目扩大禁养范围。但在当前环保风暴强力推进的形式下，文件精神并没得到真正落实。目前，我县瓦埠湖全面取缔围网养殖后，没有及时采取增殖放流措施，导致湖区鱼类投放大幅度减少，水体富营养化日趋严重，局部水域已出现蓝藻爆发的势头。
3、规划管理体制不够完善。依据《渔业法》第六条 “县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。”也就是说，县级渔业行政主管部门承担本辖区的渔业管理的行政职能，过去寿县水产业的管理部门是寿县水产局，虽不是政府组阁部门，但承担政府职能，此次机构改革将水产局改为“水产管理服务中心”，将行政审批监管执法职能全部划转农业农村部门，职能划转后，如不能做好有效的衔接工作，极易造成渔业执法监管和服务出现“两张皮”，从而影响《规划》的实施，又比如瓦埠湖的湖区管理体制也存在多头管理问题，瓦埠湖位于寿县东南，是安徽省淮河流域最大的湖泊，全域面积24万亩。淮南市管辖面积23.8万亩，其中寿县管辖面积为16.8万亩（瓦埠湖开发区管委会管辖14.5万亩，寿县水产局管理陡涧河水域2.3万亩），谢家集和田家庵管辖7万亩，另外，合肥市长丰县管辖面积0.2万亩。瓦埠湖作为跨界水域，由于市县两级没有形成协调统一的管理体制。各地为了各自的利益，在保护、开发与管理上存在随意性与人为因素，很难形成“保护第一，合理开发”，这种状况不仅导致不同行政区划的渔民、农民随意跨界偷捕、抢捕和滥捕湖区水产品，引发械斗，社会治安案件经常发生，给瓦埠湖渔业资源和渔业经济造成了一定的影响，而且也给规划管理工作造成了一定的难度。
三、进一步抓好规划实施对策建议
当前，面对新常态、新矛盾、新目标，要抓好《养殖水域滩涂规划》的实施，保持我县水产业高质量健康持续发展，应采取以下措施：
一要进一步提高落实规划制度的认识。规划是统筹现代渔业发展的纲要，各级政府和涉农部门要强化落实规划制度的认识和行动自觉。一方面要强化规划落实的组织领导，深入学习贯彻习近平生态文明思想，按照生态优先、绿色高质量发展新路子。健全完善多规合一的规划体系，充分发挥好规划的指导和约束作用，坚持以更高的要求、更严的标准、更实的措施，统筹推进养殖水域滩涂生态修复、环境保护、绿色发展。另一方面要通过网络、广播、电视、报刊等新闻媒体和印发宣传资料等各种渠道、方式进行宣传，加强宣传，重点宣传规划关于禁养区、限养区和养殖区划定的有关内容，明确禁养、限养、可养范围及管理要求，对规划进行广泛的科普解读，做好优势特色品牌培育宣传等，营造养殖水域滩涂规划制度落实的良好社会氛围。
二要进一步提升规划落实的实效。抓好规划落实，关键要建立完善三个方面体系。一是完善水产养殖空间布局体系，保障水产养殖生产空间。建立基本养殖水域保护制度，严格限制养殖水域滩涂占用、征用，严禁擅自改变养殖水域滩涂用途，落实养殖水域生态补偿机制。挖掘拓展水产养殖发展空间，加大城市塌陷区、工程建设取土区的开发利用，大力发展稻渔综合种养、工厂化养殖，开发养殖新空间，形成新的水产生产力。完善利益联合机制，推动养殖、加工、流通、休闲服务等一二三产业相互融合，协调发展，促进增产增收。二是完善水产养殖模式技术创新体系，推进水产养殖现代化发展。积极探索不同养殖水域和生产方式的生态水平的养殖生产模式，对湖泊、水库等自然水域，宜鼓励发展不投饵料滤食性、草食性鱼类增养殖，并根据水域养殖容量评估情况，科学确定养殖密度和布局，加大对底栖动物保护力度,建立监管体系，实现以渔控草、以渔拟藻、以渔净水，构建湖库立体生态养殖系统。对池塘养殖，应实施养殖装备提升工程，推进设施标准化、现代化更新改造，以实现节水、循环、减排为目的，积极探索发展机械化养殖、循环水养殖、山泉循环流水养殖等新模式。三是完善水产养殖资源环境养护体系，促进水产养殖可持续发展。加大对水产种质资源保护区，苗种繁育基地，特种珍稀水产品保护基地和养殖水域生态环境养护力度，通过采取退耕还湖，退网还湖、恢复湿地等多项举措，构建健康生态和多营养层次的养殖系统。
三要健全抓规划落实的工作推进体制、机制。一要理顺落实管理体制，做好机构改革职能划转后的渔政监管衔接工作，保障规划在严格执行《中华人民共和国渔业法》等法律法规的前提下有效落实。同时要落实属地管理责任，督促各级政府严格执行涉渔法律法规，落实好强渔惠渔政策，在专项规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面采取有效措施，确保规划执行到位，落实到位。二要健立完善水产养殖联合执法监管体制，推进水产养殖规范化发展。严格执行水域滩涂养殖权、种苗管理、水生动物防检疫、水产品质量安全、水生态环境保护等方面法规，以及相关标准和技术规范，建立以渔政为主，水产技术推广、质量检验检测、环境监测和市场监管等协调配合的管理执法体系，加大执法检查力度，确保水产养殖业规范健康发展。三要建立规划执行监督考核机制。将养殖水域滩涂规划的实施纳入生态文明建设、乡村振兴战略的目标评价内容，对执行规划成效显著的单位和个人，按照有关规定给予表彰；对违法违规或工作落实不到位的，严肃追究相关责任。（出处:淮南市农业农村局) |
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